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Deutschland-Takt und Eigenwirtschaftlichkeit

Erstellt am: 29.07.2021 | Stand des Wissens: 29.07.2021
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Karlsruher Institut für Technologie (KIT), Institut für Volkswirtschaftslehre (ECON), Prof. Dr. Kay Mitusch

Im Schienenpersonenfernverkehr (SPFV) gilt in Deutschland das Prinzip der Eigenwirtschaftlichkeit der Verkehre: Die Verkehrsangebote des SPFV werden nicht subventioniert, sondern müssen sich durch Passagierentgelte selbst finanzieren. [MPK09, S.57] Dafür sollen sie von den Eisenbahnverkehrsunternehmen rein unternehmerisch gestaltet werden.
Für einen Deutschland-Takt wird sich die Frage stellen, inwieweit das Prinzip der Eigenwirtschaftlichkeit noch gelten soll oder kann. Ein Deutschland-Takt bedarf eines Mindestmaßes an zentraler Organisation. Wie diese Organisation aussehen soll und wer die Rolle des Taktgebers übernimmt, ist derzeit noch offen. Im Rahmen ihrer Kundenoffensive wies die Deutsche Bahn AG sich etwa selber die Rolle des Taktgebers zu, während andere Vorschläge die DB Netz AG als zentrale Planungsinstanz vorsehen. Die Monopolkommission schlägt das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur als öffentlichen Taktgeber vor. [MPK17] Im Hintergrund steht als Option oder Modell die Organisationsform des Schienenpersonennahverkehrs (SPNV), welcher jedoch nicht dem Prinzip der Eigenwirtschaftlichkeit folgt.
Im SPNV gilt das Bestellerprinzip: Mit den Regionalisierungsmitteln, die der Bund in Höhe von circa 9 Milliarden Euro jährlich [5ÄndReg] (im Jahr 2020 zusätzliche Erhöhung um 2,5 Milliarden Euro zur Abfederung von Einnahmeverlusten durch die Corona-Pandemie [BMVI20ae]) auf Basis des Regionalisierungsgesetzes an die Länder zu diesem Zweck verteilt, bestellen die Länder oder ihre Aufgabenträger des SPNV bei Eisenbahnverkehrsunternehmen die Durchführung von Schienenpersonennahverkehren. Diese Verkehre werden im Durchschnitt zu etwas mehr als der Hälfte aus den Subventionen finanziert [BMVI20ae] [DBRe14]. In umfangreichen Vertragswerken nehmen die Besteller, also meistens die Aufgabenträger, detaillierte Festlegungen für die durchzuführenden Verkehre vor. Je nach Ausgestaltung umfassen diese Vertragswerke die Führung der einzelnen Verkehrslinien, ihre Taktdichte und Bedienung an den Tagesrandzeiten, die Art des Zugmaterials, die Fahrpreise und Tarifstrukturen sowie die Einbindung in Regionaltarife des Landes oder der Region. Beauftragt werden die Eisenbahnverkehrsunternehmen im Rahmen eines öffentlichen Ausschreibungswettbewerbs, bei welchem derjenige Bewerber den Zuschlag bekommt, der die geringste Subvention für das ausgeschriebene Verkehrsangebot fordert (wobei auch qualitative Aspekte der Angebote bei der Auswahl berücksichtigt werden können).
Über allem schwebt Artikel 87e des Grundgesetzes. Dessen Absatz 4 lautet: Der Bund gewährleistet, daß dem Wohl der Allgemeinheit, insbesondere den Verkehrsbedürfnissen, beim Ausbau und Erhalt des Schienennetzes der Eisenbahnen des Bundes sowie bei deren Verkehrsangeboten auf diesem Schienennetz, soweit diese nicht den Schienenpersonennahverkehr betreffen, Rechnung getragen wird. ... Der SPNV wird hier ausgeklammert, weil die Gewährleistung dieser Verkehrsangebote den Ländern obliegt, wie in Artikel 106a des Grundgesetzes und im Regionalisierungsgesetz verankert ist. Für den SPFV wie auch den Schienengüterverkehr gilt hingegen die Auffassung, dass diesen Verkehrsbedürfnissen in eigenwirtschaftlicher, also freier unternehmerischer Form Rechnung getragen werden kann. In einem solchen Fall ist die Eigenwirtschaftlichkeit grundsätzlich vorzuziehen. Das Prinzip des Vorzugs der Eigenwirtschaftlichkeit, sofern wirtschaftlich möglich, kann als Echo des Absatzes 3 von Artikel 87e gesehen werden, der die Eisenbahnen des Bundes als Wirtschaftsunternehmen charakterisiert. Aber auch aus anderen verwandten Rechtsnormen wie dem Personenbeförderungsgesetz ist das Prinzip bekannt.
Das Prinzip der Eigenwirtschaftlichkeit könnte daher auch für einen Deutschland-Takt gelten. Ausgangspunkt der politischen Bestrebungen für einen Deutschland-Takt war jedoch eine Unzufriedenheit mit dem vorhandenen Angebot im SPFV. Nur teilweise speist sich diese Unzufriedenheit aus der mangelnden Umsetzung der besonderen Eigenschaften eines integralen Taktfahrplans. Unzufriedenheit wird auch zu ganz anderen Aspekten des vorhandenen Angebots geäußert, indem zum Beispiel eine engere Taktung, Anbindung von mehr Städten an den SPFV [KCW19a, S.7f], mehr internationale Verbindungen [DoTr20, S.4], mehr Nachtzüge [Camp16a], Internetversorgung in den Zügen [Fuch20] und auch niedrigere Fahrpreise [Rieg19] gefordert werden. Solche Angebotsverbesserungen werden aber im Rahmen der Eigenwirtschaftlichkeit kaum möglich sein; schon jetzt ist die langfristige Profitabilität der DB Fernverkehr AG gefährdet.
Daher gibt es im Rahmen eines Deutschland-Taktes Überlegungen, auch den SPFV teilweise zu subventionieren. [MPK17, S.65] Spätestens dann wird auch eine stärker formalisierte Organisationsform des Deutschland-Taktes in Form eines Ausschreibungswettbewerbs benötigt. Sobald der Einsatz von Steuergeldern für den SPFV geöffnet wird, eröffnet sich jedoch auch die Gefahr von Ineffizienzen. Es könnten starke Kräfte losgetreten werden, diese Steuergelder zu erhöhen und teilweise volkswirtschaftlich ineffizient zu verwenden. Denn der wesentliche Vorteil des aktuellen Systems, dass durch das strikte Gebot der Eigenwirtschaftlichkeit der Deckel für politische Begehrlichkeiten und für unternehmerisches Spielen damit geschlossen ist, geht verloren:
  • Sicherlich werden die Länder, gestärkt über den Bundesrat, darauf drängen, dass mehr Städte als bisher an den getakteten Fernverkehr angebunden und die Angebote zwischen ihren größeren Städten durch Einsatz von Subventionen erweitert werden. Die damit aufgrund der zusätzlichen Halte und der Engpässe auf der Infrastruktur verbundene Verschlechterung für die weiten Verbindungen könnte für die Länder von untergeordneter Bedeutung sein.
  • Auch der Effizienzdruck auf die Eisenbahnverkehrsunternehmen, die im Deutschland-Takt operieren, wird nachlassen. Die Erfahrungen mit dem Ausschreibungswettbewerb im SPNV zeigen, dass die Wettbewerbsintensität nicht sehr hoch ist [Mofa17, S.69]; an Ausschreibungen im SPFV würden vermutlich aufgrund der höheren Markteintrittsbarrieren (insbesondere Investitionskosten) noch weniger Bewerber teilnehmen. Eine Kostennachweispflicht (wie im SPNV üblich) mit dem Ziel, überhöhte Profite der Unternehmen zu verhindern, kann helfen, kann aber auch dazu führen, dass die Unternehmen tendenziell überhöhte Kosten ausweisen und somit auch ineffizient operieren. Anstatt sich auf das Geschäft zu konzentrieren, wird sich für diese Unternehmen das Lobbying für zusätzliche politisch gewünschte und subventionierte Verkehre zu einem wichtigen Geschäftsfeld entwickeln.
Je stärker der Deutschland-Takt organisatorisch formalisiert wird, und erst recht, wenn das Bestellerprinzip hierbei Eingang findet, desto mehr müsste darauf geachtet werden, die Deutschland-Takt-Planbehörde gegen Einflussnahmen abzuschirmen. Zudem wäre ein hoher Aufwand zu betreiben, um durch Benchmarking und andere Formen von Effizienzvergleichen die Kosten des Systems unter Kontrolle zu halten. Das historische Beispiel der US-amerikanischen Interstate Commerce Commission zur Regulierung der Eisenbahnmärkte ist hier wenig ermutigend. Bei ihrer Gründung im Jahre 1887 war man sich der Gefahr der Einflussnahmen sehr gewahr und wählte daher eine Organisationsform, die die Unabhängigkeit der Behörde garantieren würde und bis heute beispielhaft ist. Dennoch wurde sie etwa 100 Jahre später abgeschafft, unter anderem mit der Begründung, dass sie sich zum Opfer von Partikularinteressen gemacht habe (regulatory capture). [MiKl17]
Ansprechpartner
Karlsruher Institut für Technologie (KIT), Institut für Volkswirtschaftslehre (ECON), Prof. Dr. Kay Mitusch
Zugehörige Wissenslandkarte(n)
Potenziale und Herausforderungen des Deutschland-Takts im Schienenpersonenfernverkehr (Stand des Wissens: 29.07.2021)
https://www.forschungsinformationssystem.de/?538968
Literatur
[BMVI20ae] Bundesministerium für Digitales und Verkehr (Hrsg.) Finanzierung des ÖPNV, 2020
[Camp16a] Campact e.V. (Hrsg.) Rettet die Nacht- und Autozüge, 2016
[DBRe14] DB Regio AG (Hrsg.) Stabile Finanzierung ist Voraussetzung für attraktive Mobilitätsangebote im ÖPNV, 2014
[DoTr20] Donat, Lena , Treber, Manfred Hop on the train: A Rail Renaissance for Europe, 2020/12
[Fuch20] Fuchs, Jochen Wieso ist das WLAN der Bahn eigentlich so grottenschlecht?, 2020
[KCW19a] KCW GmbH (Hrsg.) Der Deutschlandtakt, 2019
[MiKl17] Mitusch, Kay, Kleinstuber, Hans-J Interstate Commerce Commission (ICC), veröffentlicht in USA-Lexikon, 2017
[Mofa17] mofair e. V. (Hrsg.) Zugkraft für den Verkehrssektor. Wettbewerber-Report Eisenbahn 2017/18, 2017
[MPK09] Monopolkommission (Hrsg.) Sondergutachten 55: Bahn 2009: Wettbewerb erfordert Weichenstellung, 2009
[MPK17] Monopolkommission (Hrsg.) Bahn 2017: Wettbewerbspolitische Baustellen, 2017
[Rieg19] Rieg, Timo Das Preissystem der Bahn zwischen Irrwitz und Unverschämtheit, 2019
Rechtsvorschriften
[5ÄndReg] Fünftes Gesetz zur Änderung des Regionalisierungsgesetzes
Glossar
Aufgabenträger
Aufgabenträger bestellen bei den Verkehrsunternehmen die im Rahmen der Daseinsvorsorge gewünschten Nahverkehrsleistungen. Dabei gibt es Unterschiede zwischen dem Schienenpersonennahverkehr (SPNV) und dem straßengebundenen öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV).
Im SPNV sind seit Bahnreform und ÖPNV-Regionalisierung im Jahr 1995/96 anstelle des Bundes die Länder für die Planung, Organisierung und Finanzierung verantwortlich. In einigen Ländern sind die Aufgabenträger für das gesamte Land zuständig, wie in Bayern, in anderen betreuen sie regional abgegrenzte Gebiete, wie in Nordrhein-Westfalen. Teilweise wird die Aufgabenträgerschaft den Verkehrsverbünden zugewiesen, wie in Hessen.
Die Aufgabenträgerfunktion für den straßengebundenen ÖPNV ist den Landkreisen oder kreisfreien Städten zugeordnet.
Schienengüterverkehr
Unter Schienengüterverkehr (SGV) wird der Transport von Gütern mit der Eisenbahn verstanden. Diese werden in Güterzügen unter Verwendung (spezieller) Güterwagen befördert. Diese Verkehre können entweder auf gesonderten Güterverkehrsstrecken oder im Mischverkehr, auf gemeinsam durch den Güter- und Personenverkehr genutzten Strecken, realisiert werden. Leistungen des Schienengüterverkehrs werden häufig als Teil einer Logistikkette in logistische Gesamtkonzepte eingebunden.
Deutschland-Takt Der Deutschland-Takt ist ein Ansatz zur netzweiten Optimierung des Schienenpersonenverkehrs in Deutschland. Den Kernpunkt bildet hierbei die Einführung eines Integralen Taktfahrplans (ITF), die notwendigerweise mit koordinierten Infrastrukturverbesserungen verbunden ist. Das Ziel soll eine Steigerung der Fahrgastzahlen durch ein attraktiveres, vertaktetes und gut verknüpftes Verkehrsangebot sowohl im Schienenpersonenfernverkehr als auch Schienenpersonennahverkehr sein.
Schienenpersonennahverkehr
Gemäß Regionalisierungsgesetz (RegG) § 2 handelt es sich bei einer auf der Schiene erbrachten Beförderungsdienstleistung um ein Angebot des Nahverkehrs, "wenn in der Mehrzahl der Beförderungsfälle [...] die gesamte Reiseweite 50 Kilometer oder die gesamte Reisezeit eine Stunde nicht übersteigt" [RegG, § 2]. Zur Erfüllung der Daseinsvorsorge wird der Schienenpersonennahverkehr (SPNV) von den Ländern bestellt und unterstützt. Der SPNV ist eine Sonderform des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV). Der ÖPNV ist juristisch im Personenbeförderungsgesetz (PBefG) definiert, der SPNV zusätzlich noch im Allgemeinen Eisenbahngesetz (AEG).
Personenbeförderungsgesetz
Das Personenbeförderungsgesetz (PBefG) regelt die entgeltliche oder geschäftsmäßige Beförderung von Personen mit Straßenbahnen, Oberleitungsbussen (Obussen) oder Kraftfahrzeugen im Linien- und Gelegenheitsverkehr. Die Novelle des PBefG schafft einen Rechtsrahmen für neue digitale Mobilitätsangebote und berücksichtigt stärker die Belange des Klimaschutzes, der Verkehrseffizienz und die Erreichbarkeit im Sinne gleichwertiger Lebensverhältnisse. Des Weiteren sind im PBefG Vorgaben zur Wahrung von sozialen Standards zugunsten der Beschäftigten verankert.
Eigenwirtschaftlichkeit
Der Begriff der Eigenwirtschaftlichkeit beschreibt, im Sinne der Erbringung von Verkehrsdienstleistungen durch ein öffentliches Unternehmen, die alleinige Kostendeckung der dazu notwendigen finanziellen Aufwendungen durch Beförderungserlöse (Fahrscheinverkauf) und/oder Ausgleichs- bzw. Erstattungszahlungen (z. B. Subventionen). In Deutschland sind bspw. Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) nach § 8 Absatz 4 PBefG eigenwirtschaftlich zu erbringen.
Benchmarking
Benchmarking ist der kontinuierliche Vergleich von Produkten, Dienstleistungen sowie Prozessen und Methoden mit (mehreren) Unternehmen.
Schienenpersonenfernverkehr
Der Schienenpersonenfernverkehr (SPFV) ist die Beförderung von Reisenden mit Eisenbahnzügen über längere Strecken mit mehr als einer Stunde Fahrzeit oder 50 km Entfernung. Im Gegenzug zum Schienenpersonennahverkehr (SPNV) bzw. dem Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) wird der SPFV eigenwirtschaftlich betrieben und muss sich betriebsökonomisch selbst tragen.
Eisenbahnverkehrsunternehmen Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU) sind öffentliche Einrichtungen oder privatrechtlich organisierte Unternehmen, die Eisenbahnverkehrsleistungen erbringen. "Eisenbahnverkehrsunternehmen" stellt einen europarechtlichen Begriff dar, welcher durch nationales Recht in Form von § 2 (1) des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) konkretisiert wird.

Auszug aus dem Forschungs-Informations-System (FIS) des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur

https://www.forschungsinformationssystem.de/?538874

Gedruckt am Samstag, 2. März 2024 14:59:23