Planung und Bewertung von Megaprojekten im Verkehrsbereich
Erstellt am: 26.05.2011 | Stand des Wissens: 08.11.2024
Synthesebericht gehört zu:
Ansprechperson
Karlsruher Institut für Technologie (KIT), Institut für Volkswirtschaftslehre (ECON), Prof. Dr. Kay Mitusch
M-Five GmbH Mobility, Futures, Innovation, Economics
Megaprojekte des Verkehrs wie Stuttgart 21, der Eurotunnel oder die Fehmarn-Belt-Brücke gelten als wichtige Faktoren für die zukünftige wirtschaftliche Entwicklung einzelner Regionen oder gesamter Wirtschaftsräume. In diesem Zusammenhang treten jedoch immer wieder Diskussionen auf, beispielsweise um Fehlkalkulationen von mehreren Milliarden Euro oder mangelnde Bürgerbeteiligung.
Die Idee eines Megaprojekts entsteht üblicherweiseprimär aus lokalen Infrastrukturengpässen, geografisch bedingten Erreichbarkeitsdefiziten oder aus Vorhaben, neue Fernverkehrsroutendem Ziel, überregionale und internationale Fernverkehrskorridore zu schaffen. Inwieweit zu einem Megaprojekt alternative Maßnahmen systematisch berücksichtigt werden, ist unklar. Es ist bekanntMegaprojekte haben regional - und gelegentlich auch national - den Charakter der Einmaligkeit. Daraus folgt, dass der Prozess der Projektausgestaltung visionär geprägt ist und aktiv politisch unterstützt wird, aber auch sehr intransparent erfolgt und vermutlichsein kann und durch wirtschaftliche undsowie teilweise konträre politische Interessen bestimmt wird.
Straßen- und Schienenprojekte, darunter auch Megaprojekte, werden in Deutschland von den Ländern, der Deutschen Bahn AG oder verschiedenen umweltpolitischen und wirtschaftlichen Interessensverbänden für den Bundesverkehrswegeplan vorgeschlagen [WB09, S. 160]. Das weitere Planungsverfahren beinhaltet ein Raumordnungs- und ein Planfeststellungsverfahren. Parallel zu beiden Verfahren erfolgt eine Umweltverträglichkeitsprüfung [FüSc08, S. 126]. Das Planfeststellungsverfahren gilt als Genehmigungsverfahren für größere Infrastrukturprojekte [VwVfG §73-75]. Der Planfeststellungsbeschluss verfügt über eine Konzentrationswirkung, das heißt weitere Genehmigungen, Bewilligungen etc. sind mit diesem Beschluss abgedeckt.
Die Idee eines Megaprojekts entsteht üblicherweiseprimär aus lokalen Infrastrukturengpässen, geografisch bedingten Erreichbarkeitsdefiziten oder aus Vorhaben, neue Fernverkehrsroutendem Ziel, überregionale und internationale Fernverkehrskorridore zu schaffen. Inwieweit zu einem Megaprojekt alternative Maßnahmen systematisch berücksichtigt werden, ist unklar. Es ist bekanntMegaprojekte haben regional - und gelegentlich auch national - den Charakter der Einmaligkeit. Daraus folgt, dass der Prozess der Projektausgestaltung visionär geprägt ist und aktiv politisch unterstützt wird, aber auch sehr intransparent erfolgt und vermutlichsein kann und durch wirtschaftliche undsowie teilweise konträre politische Interessen bestimmt wird.
Straßen- und Schienenprojekte, darunter auch Megaprojekte, werden in Deutschland von den Ländern, der Deutschen Bahn AG oder verschiedenen umweltpolitischen und wirtschaftlichen Interessensverbänden für den Bundesverkehrswegeplan vorgeschlagen [WB09, S. 160]. Das weitere Planungsverfahren beinhaltet ein Raumordnungs- und ein Planfeststellungsverfahren. Parallel zu beiden Verfahren erfolgt eine Umweltverträglichkeitsprüfung [FüSc08, S. 126]. Das Planfeststellungsverfahren gilt als Genehmigungsverfahren für größere Infrastrukturprojekte [VwVfG §73-75]. Der Planfeststellungsbeschluss verfügt über eine Konzentrationswirkung, das heißt weitere Genehmigungen, Bewilligungen etc. sind mit diesem Beschluss abgedeckt.
Im Rahmen des Planungsprozesses eines Verkehrsinfrastrukturprojekts bestehen verschiedene Formen der Bürgerbeteiligung wie zum Beispiel die Einsichtnahme von Planungsunterlagen, Einwendungsmöglichkeiten, die Erörterung der Einwände mit den Projektträgern oder die Klage gegen einen Planfeststellungsbeschluss [VwVfG §73 (2)-(6)]. Auch können Bürger in einem Volksbegehren für oder gegen die Durchführung eines Megaprojekts stimmen. Zudem können Projektträger eine Mediation einleiten, um bei Streitfragen eine Einigung mit den betroffenen Bürgern zu erzielen. Seit Inkrafttreten des Infrastrukturbeschleunigungsgesetzes [InfraStrPlanVBeschlG] im Jahr 2006 wurden die Möglichkeiten der Bürgerbeteiligung eingeschränkt, indem auf den Erörterungstermin im Planfeststellungsverfahren verzichtet werden kann.
Erfahrungen im Zusammenhang mit Megaprojekten haben gezeigt, dass häufig Entscheidungen auf Grundlage von fehlerhaften Kosten- und Nutzenschätzungen getroffen werden. Mit einer durchschnittlichen Kostenunterschätzung von 45 Prozent und einer Nutzenüberschätzung von durchschnittlich 40 Prozent sind Bahnprojekte besonders von fehlerhaften Prognosen betroffen [FlBrRo03, S. 15f]. Neben technologischen und psychologischen Erklärungen gilt vor allem die politisch-ökonomische Erklärungpolitökonomische Begründung als belastbarer Ansatzrobuster Erklärungsansatz für eine Fehlprognose.Fehlprognosen.. Durch eine strategische Unterschätzung der Kosten und Überschätzung des Nutzens werden politische und ökonomische Vorteile und Ziele angestrebt [CaFl10, S.12].
Weltweit treten diese Phänomene bei den Planungen und dem Bau von Megaprojekten auf. Daher wurden in einigen Ländern institutionelle Veränderungen eingeführt. Beispielsweise hat Norwegen im Jahr 2000 ein Qualitätssicherungssystem eingeführt, mithilfe dessen die Datenqualität verschiedener Projektalternativen überprüft wird [MaKn05, S. 6]. In Großbritannien ist jeder Projektträger, der öffentliche Finanzmittel für ein Megaprojekt beantragt, dazu verpflichtet, einen von der Regierung vorgegebenen Risikoaufschlag in der Kostenkalkulation zu berücksichtigen [Flyv08a, S.11f.]. In der Schweiz versucht man Risiken schon in der ersten Kostenschätzung konsequent einzupreisen, da bei Kostenüberschreitungen ein neues Finanzreferendum durchgeführt werden müsste und die weitere Finanzierung des Projekts dann nicht mehr gesichert wäre. In den USA sind Träger von Megaprojekten im Straßenbau dazu verpflichtet, jährlich zu aktualisierende Dokumente bezüglich Kosten, Finanzierung und Projektmanagement des Vorhabens zu erstellen. Auf Grundlage dieser Dokumente agiert die Federal Highway Administration als Kontrollgremium für entsprechende Infrastrukturprojekte.
Eine Verbesserung des aktuellen Planungsablaufs eines Megaprojekts und Vermeidung von Fehleinschätzungen könnte mit mehr Transparenz und Eigenverantwortung der Projektträger erreicht werden. Geeignete Maßnahmen wären beispielsweise eine Beteiligung privater Unternehmen an den Investitionskosten oder einedurch Öffentlich-Private-Partnerschaften oder Nutzen-Kosten-Analysen in allen Planungsphasen. unter Berücksichtigung von internationalen Referenzprojekten [Flyv05a, S. 24f.]. Der Leitfaden Großprojekte des Bundesverkehrsministeriums (2017) fasst verschiedene Maßnahmen und Handlungsempfehlungen für die kosten-, termin- und qualitätsgerechte Durchführung von Großprojekten zusammen.
Erfahrungen im Zusammenhang mit Megaprojekten haben gezeigt, dass häufig Entscheidungen auf Grundlage von fehlerhaften Kosten- und Nutzenschätzungen getroffen werden. Mit einer durchschnittlichen Kostenunterschätzung von 45 Prozent und einer Nutzenüberschätzung von durchschnittlich 40 Prozent sind Bahnprojekte besonders von fehlerhaften Prognosen betroffen [FlBrRo03, S. 15f]. Neben technologischen und psychologischen Erklärungen gilt vor allem die politisch-ökonomische Erklärungpolitökonomische Begründung als belastbarer Ansatzrobuster Erklärungsansatz für eine Fehlprognose.Fehlprognosen.. Durch eine strategische Unterschätzung der Kosten und Überschätzung des Nutzens werden politische und ökonomische Vorteile und Ziele angestrebt [CaFl10, S.12].
Weltweit treten diese Phänomene bei den Planungen und dem Bau von Megaprojekten auf. Daher wurden in einigen Ländern institutionelle Veränderungen eingeführt. Beispielsweise hat Norwegen im Jahr 2000 ein Qualitätssicherungssystem eingeführt, mithilfe dessen die Datenqualität verschiedener Projektalternativen überprüft wird [MaKn05, S. 6]. In Großbritannien ist jeder Projektträger, der öffentliche Finanzmittel für ein Megaprojekt beantragt, dazu verpflichtet, einen von der Regierung vorgegebenen Risikoaufschlag in der Kostenkalkulation zu berücksichtigen [Flyv08a, S.11f.]. In der Schweiz versucht man Risiken schon in der ersten Kostenschätzung konsequent einzupreisen, da bei Kostenüberschreitungen ein neues Finanzreferendum durchgeführt werden müsste und die weitere Finanzierung des Projekts dann nicht mehr gesichert wäre. In den USA sind Träger von Megaprojekten im Straßenbau dazu verpflichtet, jährlich zu aktualisierende Dokumente bezüglich Kosten, Finanzierung und Projektmanagement des Vorhabens zu erstellen. Auf Grundlage dieser Dokumente agiert die Federal Highway Administration als Kontrollgremium für entsprechende Infrastrukturprojekte.
Eine Verbesserung des aktuellen Planungsablaufs eines Megaprojekts und Vermeidung von Fehleinschätzungen könnte mit mehr Transparenz und Eigenverantwortung der Projektträger erreicht werden. Geeignete Maßnahmen wären beispielsweise eine Beteiligung privater Unternehmen an den Investitionskosten oder einedurch Öffentlich-Private-Partnerschaften oder Nutzen-Kosten-Analysen in allen Planungsphasen. unter Berücksichtigung von internationalen Referenzprojekten [Flyv05a, S. 24f.]. Der Leitfaden Großprojekte des Bundesverkehrsministeriums (2017) fasst verschiedene Maßnahmen und Handlungsempfehlungen für die kosten-, termin- und qualitätsgerechte Durchführung von Großprojekten zusammen.