Megaprojektplanung und -bewertung in der Schweiz
Erstellt am: 24.05.2011 | Stand des Wissens: 11.11.2024
Synthesebericht gehört zu:
Ansprechperson
Karlsruher Institut für Technologie (KIT), Institut für Volkswirtschaftslehre (ECON), Prof. Dr. Kay Mitusch
M-Five GmbH Mobility, Futures, Innovation, Economics
Im Gegensatz zu Deutschland ist die Schweiz ein direktdemokratisch geprägtes Land. Dies äußert sich auch in der Möglichkeit der Bürger, Einfluss auf große Verkehrsprojekte auszuüben. Neben einer öffentlichen Einsichtnahme von Planungsunterlagen können die Schweizer Bürger über Volksabstimmungen in Form von Referenden und Volksinitiativen über Verkehrsprojekte entscheiden [Fisc11, S. 13]. Diese finden auf Bundes-, kantonaler und Gemeindeebene statt.
Ein fakultatives Referendum kommt auf Initiative der Bürger oder Gemeinden zustande und bezieht sich auf einen Gesetzesbeschluss des Parlaments. Dazu sind auf Bundesebene mindestens 50.000 Stimmen oder die Stimmen von 8 Kantonen innerhalb von 100 Tagen erforderlich. Damit der Gesetzesvorschlag des Parlaments in Kraft tritt, müssen die Abstimmenden den Vorschlag schließlich mehrheitlich annehmen [BvSE00] (§141 und §142). Das obligatorische Referendum bezieht sich auf Bundesebene auf Änderungen der Verfassung und Beitritte zu internationalen Organisationen. Verfassungsänderungen bedürfen eine Mehrheit der abgegebenen Stimmen als auch einer Mehrheit der Kantone [BvSE00] (§140 und §142). Das Instrument der Volksinitiative ähnelt dem deutschen Volksbegehren. Mithilfe einer Volksinitiative kann die Abwandlung, Neuschaffung oder Aufhebung eines Gesetzes bewirkt werden. Dazu werden zuvor innerhalb eines Zeitraums von 100 Tagen mindestens 100.000 Unterschriften gesammelt. Ist dies gelungen, so wird die Volksinitiative zunächst im Bundesrat und Parlament geprüft und daraufhin entweder eine ablehnende Empfehlung oder ein Gegenvorschlag erarbeitet. Für die Durchsetzung des Anliegens ist eine Mehrheit der abgegebenen Stimmen und eine Mehrheit der Kantone erforderlich [Lind09a, S. 11].
Das Plangenehmigungsverfahren für den Bau der Eisenbahn-Alpentransversale NEAT, einem Tunnel durch die Schweizer Alpen mit Anbindung an das Hochgeschwindigkeitsnetz, erfolgte beispielsweise auf Bundesrechtebene durch ein Referendum. Ungefähr zwei Millionen Bürger reichten eine gültige Wahlstimme ein. Das Projekt wurde 1992 mit einer Mehrheit von 63,6 Prozent bewilligt [SchB92].
Ein fakultatives Referendum kommt auf Initiative der Bürger oder Gemeinden zustande und bezieht sich auf einen Gesetzesbeschluss des Parlaments. Dazu sind auf Bundesebene mindestens 50.000 Stimmen oder die Stimmen von 8 Kantonen innerhalb von 100 Tagen erforderlich. Damit der Gesetzesvorschlag des Parlaments in Kraft tritt, müssen die Abstimmenden den Vorschlag schließlich mehrheitlich annehmen [BvSE00] (§141 und §142). Das obligatorische Referendum bezieht sich auf Bundesebene auf Änderungen der Verfassung und Beitritte zu internationalen Organisationen. Verfassungsänderungen bedürfen eine Mehrheit der abgegebenen Stimmen als auch einer Mehrheit der Kantone [BvSE00] (§140 und §142). Das Instrument der Volksinitiative ähnelt dem deutschen Volksbegehren. Mithilfe einer Volksinitiative kann die Abwandlung, Neuschaffung oder Aufhebung eines Gesetzes bewirkt werden. Dazu werden zuvor innerhalb eines Zeitraums von 100 Tagen mindestens 100.000 Unterschriften gesammelt. Ist dies gelungen, so wird die Volksinitiative zunächst im Bundesrat und Parlament geprüft und daraufhin entweder eine ablehnende Empfehlung oder ein Gegenvorschlag erarbeitet. Für die Durchsetzung des Anliegens ist eine Mehrheit der abgegebenen Stimmen und eine Mehrheit der Kantone erforderlich [Lind09a, S. 11].
Das Plangenehmigungsverfahren für den Bau der Eisenbahn-Alpentransversale NEAT, einem Tunnel durch die Schweizer Alpen mit Anbindung an das Hochgeschwindigkeitsnetz, erfolgte beispielsweise auf Bundesrechtebene durch ein Referendum. Ungefähr zwei Millionen Bürger reichten eine gültige Wahlstimme ein. Das Projekt wurde 1992 mit einer Mehrheit von 63,6 Prozent bewilligt [SchB92].
Im Unterschied zur Bundesebene gibt es in den Kantonen die Gesetzesinitiativen. Darüber hinaus können sich Referenden fakultativ oder obligatorisch auf wichtige Verwaltungsentscheidungen beziehen, wie zum Beispiel Haushaltsentscheidungen [Lind09a, S. 10]. Ein solches Finanzreferendum ist zum Teil auch erforderlich, wenn über große Verkehrsprojekte und deren Finanzierung abgestimmt wird. Beispielsweise wurde Anfang 2003 im Kanton Zürich über die Finanzierung der Glattbahn abgestimmt. Die dafür benötigten Kredite haben die Kosten des Projekts gedeckt. Als Grund der Kosteneinhaltung galt vor allem die Berücksichtigung von Risiken einer Kostensteigerung im Kreditvolumen. Denn bei einer eventuellen zweiten Volksabstimmung war nicht gesichert, dass weitere Kredite vom Volk genehmigt werden würden [Enge11, S. 32].
Die Regelungen eines Finanzreferendums sind von Kanton zu Kanton unterschiedlich. Im Kanton Zürich sind beispielsweise 3.000 Stimmen nötig, um eine Volksabstimmung nach einem Kantonsbeschluss einleiten zu können. Hat der Kanton Zürich Ausgaben von mehr als 4 Millionen Franken oder überschreiten die jährlichen Ausgaben mehr als 400.000 Franken, so kann ein Finanzreferendum eingeleitet werden [VfKaZ06].
Abgesehen von der Finanzkontrolle durch das Referendum oder eine Volksinitiative wird in der Schweiz für ein Projekt in jeder Planungsphase eine Kosten-Nutzen-Analyse durchgeführt. In diesem Schritt ist bei überregionalen und nationalen Großprojekten auch eine ausführliche Risikoanalyse verpflichtend. Die Risikoanalyse erhöht die bisherige Schätzung der Investitionskosten um die Kosten der Maßnahmen zur Reduktion bisher noch nicht berücksichtigter Risiken [VSS06, S.95 bis 98]. Um den tendenziell zu optimistischen Schätzungen der Projektbefürworter (optimism bias) entgegenzuwirken, werden die Schätzungen zu Bauzeit und Kosten des Großprojekts anschließend noch um eine festgeschriebene Reserve ergänzt (siehe Tabelle 1). Die Ergebnisse werden einmal jährlich der Genehmigungsbehörde des Bundes zugeschickt [Ifmo07a, S. 167].
Die Regelungen eines Finanzreferendums sind von Kanton zu Kanton unterschiedlich. Im Kanton Zürich sind beispielsweise 3.000 Stimmen nötig, um eine Volksabstimmung nach einem Kantonsbeschluss einleiten zu können. Hat der Kanton Zürich Ausgaben von mehr als 4 Millionen Franken oder überschreiten die jährlichen Ausgaben mehr als 400.000 Franken, so kann ein Finanzreferendum eingeleitet werden [VfKaZ06].
Abgesehen von der Finanzkontrolle durch das Referendum oder eine Volksinitiative wird in der Schweiz für ein Projekt in jeder Planungsphase eine Kosten-Nutzen-Analyse durchgeführt. In diesem Schritt ist bei überregionalen und nationalen Großprojekten auch eine ausführliche Risikoanalyse verpflichtend. Die Risikoanalyse erhöht die bisherige Schätzung der Investitionskosten um die Kosten der Maßnahmen zur Reduktion bisher noch nicht berücksichtigter Risiken [VSS06, S.95 bis 98]. Um den tendenziell zu optimistischen Schätzungen der Projektbefürworter (optimism bias) entgegenzuwirken, werden die Schätzungen zu Bauzeit und Kosten des Großprojekts anschließend noch um eine festgeschriebene Reserve ergänzt (siehe Tabelle 1). Die Ergebnisse werden einmal jährlich der Genehmigungsbehörde des Bundes zugeschickt [Ifmo07a, S. 167].