Flughafenregulierung
Erstellt am: 25.03.2010 | Stand des Wissens: 16.06.2023
Synthesebericht gehört zu:
Ansprechperson
Bauhaus-Universität Weimar, Professur Infrastrukturwirtschaft und -management - Prof. Dr. Thorsten Beckers
Karlsruher Institut für Technologie (KIT), Institut für Volkswirtschaftslehre (ECON), Prof. Dr. Kay Mitusch
Im Rahmen einer Regulierung ist in diversen Bereichen über deren konkrete Ausgestaltung zu entscheiden. Aus der Kombination der verschiedenen Ausgestaltungsentscheidungen zu den einzelnen Bereichen ergibt sich ein konkretes Regulierungsregime. Die Ausgestaltung der einzelnen Bereiche und des Regulierungsregimes insgesamt hat Auswirkungen auf die Erreichung der Ziele einer Regulierung. Dabei ist zu beachten, dass eine Regulierung neben den intendierten Wirkungen, die einen positiven Beitrag zur Erreichung der aufgestellten Ziele leisten, auch nicht intendierte Wirkungen verursacht, die einen negativen Beitrag leisten.
In der ökonomischen Literatur wird die gegenwärtige Flughafenentgeltregulierung in Deutschland nahezu einhellig als verbesserungsbedürftig eingestuft [vgl. unter anderem Niem02a; Wolf03a, Beck03, Mali06a, Neus08, ThGr16, MoKo16] . Dabei wird unter anderem kritisiert, dass die Regulierung bei marktmächtigen Flughäfen im Hinblick auf den Schutz von Nutzerinteressen zu schwach ist und zu geringe Anreize zu einer kosteneffizienten Leistungserstellung etabliert. Auch die dezentrale Regulierung auf Länderebene wird kritisch bewertet, da sie mit relativ hohen Transaktionskosten einhergeht. Weiterhin geht die dezentrale Regulierungszuständigkeit mit einer ineffizienten Duplizierung von Regulierungs-Know-how einher, wobei die gegenwärtig für die Regulierung der einzelnen Flughäfen zur Verfügung stehenden Ressourcen zu gering sind.
In der ökonomischen Literatur wird die gegenwärtige Flughafenentgeltregulierung in Deutschland nahezu einhellig als verbesserungsbedürftig eingestuft [vgl. unter anderem Niem02a; Wolf03a, Beck03, Mali06a, Neus08, ThGr16, MoKo16] . Dabei wird unter anderem kritisiert, dass die Regulierung bei marktmächtigen Flughäfen im Hinblick auf den Schutz von Nutzerinteressen zu schwach ist und zu geringe Anreize zu einer kosteneffizienten Leistungserstellung etabliert. Auch die dezentrale Regulierung auf Länderebene wird kritisch bewertet, da sie mit relativ hohen Transaktionskosten einhergeht. Weiterhin geht die dezentrale Regulierungszuständigkeit mit einer ineffizienten Duplizierung von Regulierungs-Know-how einher, wobei die gegenwärtig für die Regulierung der einzelnen Flughäfen zur Verfügung stehenden Ressourcen zu gering sind.
Zwischen den verschiedenen Ausgestaltungsbereichen eines Regulierungsregimes besteht eine Vielzahl an Interdependenzen, weshalb für die Beurteilung der Eignung eines Regulierungsregimes letztendlich eine Analyse der konkret vorliegenden Kombination der Ausgestaltungsentscheidungen unumgänglich ist. Nichtsdestotrotz können mit Bezug zur Flughafenregulierung folgende zentrale Erkenntnisse festgehalten werden:
- Eine kostenorientierte Anreizregulierung stellt ein grundsätzlich geeignetes Regulierungsverfahren für Flughäfen dar, die eine relativ hohe Marktmacht und Größe aufweisen.
- Ein Monitoring erscheint bei Rückgriff auf eine glaubhafte Regulierungsandrohung für die Regulierung marktmächtiger Flughäfen nicht vollkommen ungeeignet zu sein. Allerdings ist dieser Ansatz aus relativer Sicht insbesondere vorteilhaft, wenn die Berücksichtigung von Nutzerinteressen in Hinblick auf eine Begrenzung des Preisniveaus nicht im Vordergrund des regulatorischen Zielsystems steht.
- Eine reine Ex-post-Regulierung ist nur bei kleinen und / oder wenig marktmächtigen Flughäfen in Betracht zu ziehen.
- Eine korporatistische Regulierung, bei der Nutzer und Flughafen in Verbindung mit einer glaubhaften Regulierungsandrohung durch Vereinbarungen subsidiär versuchen, die Vorgaben von Regulierungsrestriktionen durch den Regulierer zu ersetzen, weist im Flughafensektor, speziell bei Flughäfen mit nur einer begrenzten Marktmacht, eine recht hohe Eignung auf. Sowohl bei einer korporatistischen Regulierung als auch im Rahmen einer verstärkten Einbeziehung von Nutzern bei einer kostenorientierten Anreizregulierung sollte der Regulierer jedoch unterstützend mitwirken und den Abstimmungsprozess zwischen Fluggesellschaften und Flughafen begleiten.
- Die Flughafenregulierung sollte in Hinblick auf die Berücksichtigung von Nutzerinteressen bezüglich einer Minimierung der Preise grundsätzlich nach dem Single-Till-Ansatz erfolgen. Flughäfen, die in einem wirksamen Wettbewerb stehen, wenden im Übrigen grundsätzlich den Single-Till-Ansatz an. Sofern eine Abweichung vom Ziel der Preisminimierung beziehungsweise der Wahrung der Nutzerinteressen und in diesem Zusammenhang eine Verschiebung von Renten von den Fluggesellschaften zu den Flughäfen politisch intendiert ist, sollte ein "abgeschwächter Single-Till" genutzt werden, indem Einnahmeüberschüsse aus dem Non-Aviation-Bereich nur in einem reduzierten Umfang berücksichtigt werden. Dies könnte beispielsweise durch einen Rückgriff auf weiter in der Vergangenheit liegende Ergebnisse des Non-Aviation-Bereichs geschehen, da die Einnahmen im Non-Aviation-Bereich im Zeitablauf zumeist steigen.
- Es gibt diverse Hinweise darauf, dass für Flughäfen, die deutliche Unterschiede bezüglich des Umfangs der jeweiligen Marktmacht und Größe aufweisen, unterschiedliche Regulierungsregime und -intensitäten angewendet werden sollten.
- Oftmals dürfte es vorteilhaft sein, die Flughafenregulierung durch eine zentrale und sektorübergreifende Behörde durchzuführen.
- Ein geeigneter institutioneller Rahmen ist eine zentrale Voraussetzung für eine langfristig erfolgreiche Regulierung. Im Flughafenbereich sollte die Politik gesetzlich in erster Linie Regulierungsziele festlegen und dann - eingebettet in ein System von Kontroll- und Beschwerde-/ Klagemöglichkeiten - Entscheidungsspielräume zur Ausgestaltung an den Regulierer übergeben.
Es ist zu berücksichtigen, dass die Entwicklung und Implementierung eines Regulierungssystems und institutionellen Rahmens mit Transaktionskosten einhergeht. Dies verweist im Übrigen auch darauf, dass der im jeweiligen Land vorliegende institutionelle Rahmen und Pfadabhängigkeiten eine große Bedeutung für die Weiterentwicklung der Flughafenregulierung aufweisen.
